Christine Lavarde

Le Sénat a débattu du projet de loi de finances pour 2021 (PLF 2021) pendant 145 heures et adopté 600 amendements, apportant ainsi une contribution importante au Budget ainsi qu’aux plans d’urgence et de relance économique. Rappelons que quatre projets de loi rectificatifs ont été votés sur l’année 2020 en raison du contexte sanitaire. Les députés ont cependant refusé presque systématiquement d’intégrer les apports du Sénat dans le texte final. 

Le Sénat a adopté un grand nombre de mesures en faveur des collectivités territoriales. Voici ci-dessous celles conservées dans la version finale de la loi :

La chambre haute a prévu de reconduire en 2021 le mécanisme de garantie de recettes fiscales des collectivités, adopté dans le troisième collectif budgétaire de 2020, en juillet dernier. Cet apport très important du Sénat a été en partie conservé dans le texte définitif. Les recettes domaniales et les régies municipales en ont été exclues (certaines régies vont faire l’objet d’une prochaine ordonnance en conseil des ministres), mais la CVAE et les autorités organisatrices de la mobilité ont été inclues.

Le Sénat a souhaité maintenir le montant du fonds postal national de péréquation territoriale à son niveau de 2020. Ce dispositif a été conservé dans le texte final. 8. Le Sénat a souhaité modifier le financement du Grand Paris en supprimant la disposition visant à ce que les EPT transfèrent à la MGP la totalité du produit de la dynamique de la CFE en 2021.Les députés, en nouvelle lecture, sont revenus en partie sur cet apport du Sénat ; ils ont prévu que ce transfert ne concernerait plus que deux tiers du produit de la dynamique de la CFE et que la Ville de Paris procèderait également à un tel versement.

Le Sénat a porté de 5 à 7 ans (jusqu’à fin 2024) le délai octroyé aux intercommunalités issues de fusions pour parvenir à l’harmonisation de leur tarification déchets, afin de ne pas décourager le déploiement d’une tarification incitative au profit d’une TEOM simple. Ce dispositif a été conservé dans le texte final. Le Sénat a voté un aménagement de la fiscalité locale applicable au stockage des déchets radioactifs.

Retrouvez ci-dessous quelques-unes de mes prises de position :

Lors de la discussion générale projet de loi finances pour 2021 https://youtu.be/toGbpw3YXGA

Puis sur les missions étudiées en deuxième partie :

👉 Mission « Remboursements et dégrèvements, Engagements financiers de l’État et Investissements d’avenir » https://youtu.be/IEtl_x3G20c
👉 Mission « Gestion des finances publiques » https://youtu.be/raV4B6bLDxw
👉 Mission « Administration générale et territoriale de l’État » https://youtu.be/1zt_qea-M94
👉 Mission « Recherche et Enseignement supérieur »  https://youtu.be/JAwafliLiSA
👉 Mission « Écologie, développement et mobilité durables » https://youtu.be/EnE8l4aVg7M
👉 Mission plan de relance https://youtu.be/97xLFAgBSrM

La session extraordinaire s’est clôturée la semaine dernière au Senat sur deux textes financiers : le troisième projet de loi de finances rectificative (PLFR) et le débat sur l’orientation des finances publiques. L’occasion m’a été donnée de m’exprimer sur chacun de ces textes. Discuté sans interruption pendant trois jours et trois nuits, le PLFR 3 a été adopté par les deux chambres jeudi 23 juillet après une commission mixte paritaire (CMP) conclusive le mardi 21. (Pour l’anecdote, c’était ma première CMP conclusive sur un texte de loi de finances.)

La commission des finances du Sénat a regretté le retard pris par le Gouvernement pour présenter son plan de relance. Ce dernier devrait être présenté le 24 aout et être mis en œuvre via les textes du collectif budgétaire de fin d’année. J’ai porté personnellement deux amendements visant à renforcer les capitaux propres des entreprises via des mesures de transfert d’épargne (transfert de jours de CET ou de repos vers un plan d’épargne d’entreprise ; hausse du taux de réduction d’impôt pour les investissements dans les PME). J’ai par ailleurs apporté mon soutien aux amendements de mes collègues qui allaient dans le sens d’une incitation des entreprises à investir ou d’une mobilisation de l’épargne des particuliers. Je suis favorable aux mécanismes de soutien qui s’appuient sur une baisse temporaire des recettes de l’Etat plutôt que sur une augmentation de la dépense publique.

Concernant le territoire francilien, je me réjouis que le dispositif de soutien aux collectivités locales ait été élargi aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris (par un amendement que j’ai porté). Les échanges lors de la discussion de l’amendement révèlent à quel point le fonctionnement institutionnel de l’Ile-de-France est encore mal connu.

Plus globalement, le PLFR 3 complète et améliore les réponses d’urgence déjà votées dans les deux premiers PLFR. Un effort financier particulier est fait pour le soutien à l’apprentissage. Le texte issu de la CMP permet de lever plusieurs fortes critiques exprimées au Sénat sur le texte transmis de l’Assemblée nationale, notamment :

• Le dispositif de remise de dettes est désormais accessible à toutes les entreprises de moins de 250 salariés qui ont perdu plus de 50 % de leur chiffre d’affaires (et non plus seulement aux entreprises appartenant à certains secteurs d’activité) ;

• Le mode de calcul de la compensation versée à Ile-de-France Mobilité (IDFM) a été revue de manière à tenir compte de la hausse des taux du versement mobilité entre 2017 et 2019 pour le financement du Pass navigo unique. Le gouvernement a annoncé la semaine dernière engager des discussions avec la présidente d’IDFM, Valérie Pécresse, pour préciser le montant réel des pertes et ses conséquences sur le renouvellement du matériel roulant ainsi que sur la modernisation du réseau.

Avec une chute du PIB estimée à 11 % entre le début et la fin de l’année 2020 et un déficit autour de 11,5 %, le financement par la dette atteint des sommets. Les taux bas rendent indolores ce besoin d’emprunt massif. Un véritable défi s’ouvre devant nous en cas de remontée des taux. Le besoin de financement de l’Etat aura augmenté de 65 % en un an pour atteindre 363,5 Md€. C’est beaucoup plus que lors de la crise financière de 2009-2010. Pour en savoir plus.

Hier en fin d’après-midi, le Sénat a débattu de la mise en œuvre de l’application des lois. Au cours de la session 2018-2019, 49 lois ont été votées, dont 22 d’application directe. Près de la moitié des lois votées sont d’initiative parlementaire. 31 textes ont été étudiés en procédure accélérée.

Sur les 918 mesures réglementaires attendues, seules 660 ont été publiées, soit un taux d’application de 72 %. Le Gouvernement retient une autre méthodologie qui porte le taux de mise en œuvre à 82 %. La crise sanitaire du COVID-19 est théoriquement sans conséquence sur les délais puisque depuis 2008 le Gouvernement s’engage à prendre les décrets d’application sous six mois. Le délai moyen a été de cinq mois et douze jours après la promulgation de la loi (un mois de plus que lors de la session précédente).

Seuls 12 % des rapports demandés par le Parlement au Gouvernement ont été remis (35 % au terme de la session 2017-2018). Parmi ces rapports, certains sont demandés par le Gouvernement lui-même. Les débats dans l’hémicycle permettent de comprendre le rôle de pis-aller des rapports : c’est un moyen de satisfaire une demande sans volonté d’agir réellement.

Depuis le 6 juin 2019, le règlement du Sénat confie au rapporteur d’un texte législatif la mission d’assurer le suivi de son application. Tout au long de l’année, les huit commissions permanentes conduisent un travail de veille réglementaire sur les sujets relevant de leur champ de compétence. 1600 décrets et 8000 arrêtés sont pris chaque année.

Le débat a été l’occasion de dénoncer le recours massif aux ordonnances qui s’est banalisé depuis plusieurs années : 43 ordonnances en moyenne depuis 2007 (2 en moyenne entre 1960 et 1990 à titre de comparaison). Alors que le Gouvernement justifie leur recours par plus de rapidité dans la mise en oeuvre, le président de la commission des affaires sociales, Alain Milon, a fait remarquer qu’aucune des onze ordonnances prévues par la loi portant organisation et transformation du système de santé (OTSS) du 24 juillet 2019 n’a été publiée.

Par ailleurs, dans une décision du 28 mai dernier (alinéa 11), le Conseil constitutionnel indique qu’une ordonnance non ratifiée par le Parlement acquiert une valeur législative au terme du délai d’habilitation. Or, force est de constater que les projets de loi de ratification sont rarement examinés par le Parlement faute d’être inscrits à l’ordre du jour. En effet, rien n’oblige le Gouvernement en la matière. La Constitution prévoit uniquement qu’une ordonnance devient caduque si un projet de ratification n’est pas déposé avant le délai fixé par la loi d’habilitation. Cet état de fait limite le pouvoir de contrôle du Parlement.

Alors que le Premier ministre a présenté hier lors du Conseil des ministres un projet de loi définissant les conditions de sortie du régime de l’état d’urgence sanitaire le 10 juillet prochain avec une période transitoire de quatre mois, il m’a semblé pertinent de revenir sur l’action du Sénat pendant cette période particulière.

Le Parlement a siégé sans interruption depuis le début de l’état d’urgence sanitaire. Le groupe majoritaire au Sénat a voté toutes les mesures nécessaires pour protéger la santé des Français et assurer la sauvegarde du tissu économique tout en se montrant exigeant vis-à-vis des libertés publiques et du soutien aux élus locaux.

Concernant l’adaptation du régime de responsabilité des élus et des chefs d’entreprise, le Sénat a tenu bon face auGouvernement qui parlait d’une loi « d’auto-amnistie » des élus. Un compromis trouvé avec l’Assemblée nationale a permis de modifier le régime général de la responsabilité, de manière à ce que lorsque le juge l’applique, il puisse tenir compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits (un maire, un chef d’entreprise, etc.) dans la situation de crise.

Concernant le système d’information permettant de remonter les chaînes de contamination, le Sénat a inscrit dans la loi six garanties: définition stricte des données utilisées (uniquement le statut virologique ou sérologique des personnes) ; possibilité d’exercer des droits d’accès, d’information, d’opposition et de rectification des données collectées ; suppression du renvoi à une ordonnance pour la mise en oeuvre du dispositif ; avis de la CNIL sur les décrets de mise en oeuvre ; obligation de devoir passer devant le Parlement pour mettre en place une application de type « stop covid » ; création d’un comité de contrôle et de liaison pour le traitement des données personnelles.

Concernant le fonctionnement des communes et des intercommunalités, le Sénat a obtenu les avancées suivantes : (1) la sécurisation des résultats du premier tour pour les conseils intégralement renouvelés ; (2) l’installation desdits conseils dans des conditions assouplies (abaissement du quorum au tiers des membres du conseil, possibilité de détenir deux pouvoirs, possibilité de réunir le conseil municipal en dehors du territoire de la commune) ; (3) assouplissement des règles de fonctionnement des instances délibératives pendant toute la période d’état d’urgence sanitaire. Pour l’organisation du second tour des élections municipales, le texte adopté hier en première lecture prévoit plusieurs dispositions visant à favoriser la participation – possibilité d’être porteur de deux procurations, possibilité de choisir un mandataire habitant dans une commune différente à condition qu’il ait un lien de proche parenté, possibilité qu’un officier de police judiciaire se déplace auprès des personnes vulnérables ou infectées par la covid-19 pour établir les procurations. Par ailleurs, dès le début du confinement, a été mise en place une cellule d’assistance aux maires.

Au-delà de l’amendement des projets de loi, le Sénat a poursuivi son travail de contrôle de l’action du Gouvernement avec de multiplies auditions par les différentes commissions et délégations ou avec la création d’une mission de contrôle spécifique, sous l’égide de la commission des lois, sur les mesures législatives et réglementaires liées à l’épidémie de Covid. Par ailleurs, une commission d’enquête sera installée d’ici la fin du mois de juin afin de faire la lumière sur la gestion, par le Gouvernement, de la crise sanitaire. Enfin, des plans de relance thématiques ont été présentés au travers de la commission des affaires économiques (énergie, agriculture, numérique, industrie, tourisme).

Samedi 9 mai a été voté par le Parlement le projet de loi déposé par le gouvernement samedi 2 mai prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions. Ce texte : (1) proroge l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet ; (2) adapte la réglementation des déplacements, des transports et de l’ouverture des établissements recevant du public et des lieux de réunion, en vue du déconfinement ; (3) précise les régimes de mise en quarantaine et de placement à l’isolement ; (4) élargit la liste des personnes habilitées à constater les infractions aux mesures de l’état d’urgence sanitaire, notamment les agents assermentés de la SNCF et de la RATP ; et (5) crée un système d’information rassemblant des données relatives aux personnes atteintes par ce virus et aux personnes ayant été en contact avec elles.

Sur ce dernier point, le texte issu des débats parlementaires essaie de garantir les libertés publiques : limitation à trois mois de la dérogation accordée au secret médical, par ailleurs restreinte aux seules données concernant l’infection par le virus covid-19 ; sécurisation du périmètre des données de santé concernées, en garantissant l’information des personnes dont les données sont entrées dans le système à l’initiative de tiers et en préservant une possibilité d’opposition au traitement de ces données ; création d’une instance de contrôle.

La question de la responsabilité aura été au cœur des débats ; elle était absente du projet de loi initial. Le texte adopté par la commission mixte paritaire distingue la responsabilité des autorités nationales qui ont décidé de la stratégie de ce déconfinement et disposent de toute la connaissance scientifique d’une part et la responsabilité des acteurs locaux qui ne sont que des exécutants d’autre part. Un maire, un chef d’entreprise ou un directeur d’école, qui ne font qu’appliquer des directives ministérielles, ne pourront être poursuivis pénalement que s’ils ont commis des fautes délibérées. Le Gouvernement s’est montré très frileux à inscrire dans la loi un encadrement de la responsabilité des acteurs locaux arguant de l’existence d’une jurisprudence constante de la Cour de Cassation et des juridictions administratives . Lors de la lecture dans l’hémicycle, il a souhaité revenir sur la rédaction adoptée par la commission des lois du Sénat. L’amendement déposé par le Gouvernement a été rejeté par 327 voix, dont la moitié du groupe La république en marche.

Le texte est désormais dans les mains du conseil constitutionnel. Charge à ce dernier de vérifier que les mesures adoptées sont « nécessaires et adaptées aux circonstances » pour paraphraser le président du Sénat Gérard Larcher qui l’a saisi.

Le dossier législatif

Ce deuxième projet de loi de finances rectificative fait également office de Pacte de stabilité. Il procède à une révision des prévisions macroéconomiques. Le PIB reculerait, a minima de 8 % en 2020 (le PLF était construit sur une prévision de croissance de 1,3 %, le premier PLFR faisait état d’une récession de 1 % seulement). Le Gouvernement table sur une reprise forte et rapide du fait d’un retour rapide à une activité économique normale après le confinement. C’est théoriquement possible si l’on considère que la récession actuelle est due à un manque d’offre de travail du fait du confinement ; cela apparaît hypothétique lorsque l’on prend en compte les difficultés, par exemple, à remettre tous les enfants à l’école. La consommation pourrait être soutenue à la réouverture des magasins, les mesures de soutien aux salariés ayant eu pour conséquence une augmentation forte de l’épargne (55 Md€ depuis le début du confinement selon l’OFCE). Tout dépendra de la confiance des français dans l’avenir.

Ce projet de loi acte un renforcement significatif des dispositifs de soutien. Cependant, les dépenses d’ordre budgétaire, à hauteur de 42 Md€ ( contre 11,5 Md€ dans le premier PLFR ; 24 Md€ sont consacrés à l’indemnisation du chômage partiel), représentent un effort équivalent à 1,9 % du PIB ; c’est certes plus qu’en Espagne ou en Italie (1,2 % du PIB) mais bien moins qu’au Royaume-Uni (3,7 %), qu’en Allemagne (4,4 %), au Canada (5,2 %) ou aux Etats-Unis (6,9 %). L’Allemagne ou le Royaume-Uni vont plus loin dans la nationalisation des pertes subies par les acteurs économiques, notamment par les TPE, les indépendants ou les professions libérales.

Croissance négative (et donc moindres recettes : -40,5 % pour l’impôt sur les sociétés, -9 % pour la TVA, -7,9 % pour l’impôt sur le revenu, -15,3 % pour la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) et augmentation des dépenses se traduisent par une forte dégradation des comptes publics : déficit nominal 2020 de l’ordre de 9 % du PIB et endettement équivalent à 115 % du PIB. Le très faible niveau des taux d’intérêt masque le poids de la dette : en 2020, le niveau des charges d’intérêt sera le plus faible jamais atteint ! (36,1 Md€ contre 40,4 Md€ en 2019, ce PLFR annulant même 2 Md€ de crédits budgétaires pour ce poste) Il convient cependant d’être extrêmement vigilant car une remontée des taux se traduirait par une explosion de la charge de la dette.

Le ministre de l’Action et des comptes publics a d’ores et déjà annoncé un troisième budget rectificatif, avec des chiffres de déficit et de dette qui pourraient être supérieurs. Ce projet de loi doit mettre en place des dispositifs de soutien à l’égard des collectivités locales qui jouent un rôle majeur dans les domaines économiques, sociaux et sanitaires. Un plan de relance doit également être mis en oeuvre. Le Conseil européen du 23 avril a été l’occasion de dessiner les contours des dispositifs de soutien à l’échelle de l’Union. Lors d’une audition de la secrétaire d’Etat aux affaires européennes post Conseil, j’ai eu l’occasion de l’interroger sur l’articulation de ce plan avec la feuille de route de l’Union pour les prochaines années, à savoir une priorité pour la croissance verte (décision du Conseil européen du 12 décembre 2019 et plan d’investissement pour une Europe durable du 15 janvier).

Ce deuxième projet de loi de finances rectificative, adopté à l’issue de la commission paritaire le jeudi 23 avril, prévoit notamment : (1) la hausse des moyens des dispositifs d’urgence en faveur des salariés et des entreprises, avec 24 Md€ prévus pour l’activité partielle et 7 Md€ sur le fonds de solidarité pour les très petites entreprises ; (2) un montant de 20 Md€ de crédits pour le renforcement des participations financières de l’État dans les entreprises stratégiques en difficulté ; (3) un abondement du Fonds de développement économique et social (FDES), dont une enveloppe de prêts aux entreprises fragiles et en difficulté d’1 Md€  ; (4) un mécanisme de prêts participatifs adossés au  FDES pour les TPE et PME qui n’ont pas eu accès à un prêt bancaire garanti par l’État ; (5) une provision de 8 Md€ pour les dépenses exceptionnelles de santé pour faire face à l’épidémie, notamment les matériels et les masques, les mesures sur les indemnités journalières ou les rémunérations exceptionnelles pour le personnel soignant.

Par ailleurs, ce texte : (1) abaisse à 5,5 % le taux de TVA applicable aux tenues de protection (gants, sur-blouses, etc.) adaptées à la lutte contre l’épidémie ; (2) porte à 1 000 € le plafond de déduction à l’impôt sur le revenu des sommes versées aux associations de soutien aux plus démunis, notamment les banques alimentaires ; (3) exonère d’impôt sur le revenu à hauteur d’un plafond de 7 500 € les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires, effectuées depuis le 16 mars et jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire (le texte sorti de l’Assemblée nationale fixait un plafond de 5 000 € ; le Sénat avait lui souhaité une exonération de toutes les heures effectuées pendant la période).